發(fā)布時間：2015-04-10
2014年，我國密集出臺了一系列關(guān)系能源行業(yè)長遠(yuǎn) 發(fā)展的政策，總體看具有三個特征也許亮點(diǎn)：一是戰(zhàn)略思路 趨于清晰，開始著手頂層設(shè)計；二是從行情形成機(jī)制、供 給側(cè)、需求側(cè)多頭入手，促進(jìn)能源行業(yè)的市場化發(fā)展；三 是通過各類政策配套，加強(qiáng)對行為主體和公共目標(biāo)進(jìn)行引 導(dǎo)。2015年，我國能源政策將持續(xù)著力于促進(jìn)能源行業(yè)轉(zhuǎn) 型，延續(xù)和深化2014年啟動的各項改革，通過改革行業(yè)管 理體制、理順市場關(guān)系等，穩(wěn)步推進(jìn)能源行業(yè)的發(fā)展，加快構(gòu)建清潔、高效、安全、可繼續(xù)的現(xiàn)代能源體系。
一、2014年能源政策綜述
2014年是我國能源行業(yè)發(fā)展史上重要的一年，突出體 現(xiàn)在能源行業(yè)發(fā)展有了新的戰(zhàn)略思想。黨中央召開了建國以來首次專門研究能源安全問題的會議，明確提出了能源發(fā)展的四個革命、一個合作的戰(zhàn)略思想，即推動能源 消費(fèi)革命，抑制不合理能源消費(fèi)；推動能源供給革命，建 立多元供應(yīng)體系；推動能源技術(shù)革命，帶動產(chǎn)業(yè)升級；推動能源體制革命，打通能源發(fā)展快車道；全方位加強(qiáng)國際 合作，實(shí)現(xiàn)開放條件下能源安全，這標(biāo)志著我國進(jìn)入了能 源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的新時代。2014年的主要政策可以概括 為以下幾個方面。
1. 能源行業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性政策正式出臺
長線以來，我國能源行業(yè)內(nèi)各部門由于管理體制、 運(yùn)行機(jī)制等的差異， 產(chǎn)業(yè)政策以關(guān)注單部門的發(fā)展為 主，互相之間缺乏銜接，更談不上所謂統(tǒng)籌考慮、頂層設(shè)計。2014年11月，我國出臺了《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014-2020年）》，成為今后一段時期我國能源行業(yè)發(fā) 展的綜合性、綱領(lǐng)性政策。當(dāng)前，我國能源行業(yè)的困局在于，沒有足夠的能源，不足以推進(jìn)我國現(xiàn)代化建設(shè)，過 度消費(fèi)則會加重環(huán)境污染，不利于人民身體健康，而且過 度依賴國外和過高的行情則會影響我國的能源安全。要緩解甚至化解這些矛盾，需要從多頭面入手，綜合解決新的戰(zhàn)略行動計劃明確了今后一段時期我國能源發(fā)展的總體 方略和行動綱領(lǐng)以及2020年前我國能源行業(yè)發(fā)展的總體框架，其中有很多亮點(diǎn)值得關(guān)注。
在主要任務(wù)中，推進(jìn)能源消費(fèi)革命是新的提法。能效 提升計劃和城鄉(xiāng)用能方式變革得到加強(qiáng)，并且納入了新的工作內(nèi)容，如綠色建筑行動計劃和綠色交通行動計劃將進(jìn)入發(fā)展快車道，城鎮(zhèn)規(guī)劃結(jié)合用能方式要有新思路是以往 所沒有涉及的。
在保障措施中，突出市場在資源配置中起決定性作 用，體現(xiàn)了在執(zhí)政黨與市場關(guān)系上思維方式的重要轉(zhuǎn)變。深化能源體制改革的目標(biāo)是建立統(tǒng)一開放、競爭有序的現(xiàn)代能源市場體系，其中實(shí)行負(fù)面清單準(zhǔn)入管理方式是一項意 義重大且影響深遠(yuǎn)的改革，將會實(shí)質(zhì)性地推動審批制度改 革，減少執(zhí)政黨部門的自由裁量權(quán)和相應(yīng)的尋租空間，也為市場發(fā)揮作用提供了更大空間。石油、天然氣、電力等領(lǐng) 域行情改革和電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營體制改革是市場化 改革的基礎(chǔ)性工作，將會產(chǎn)生重塑能源產(chǎn)業(yè)主體、培育競 爭性市場結(jié)構(gòu)的作用。
2. 加快推進(jìn)各類能源行情形成機(jī)制的市場化，抑制不合理消費(fèi)行情形成機(jī)制市場化是推動能源消費(fèi)革命的有效手段。2014年，多項有關(guān)能源行情改革的政策陸續(xù)出臺，其主要政策指向，一是行情形成機(jī)制改革，二是促進(jìn)能源消 費(fèi)外部性的內(nèi)部化。
在行情形成方面， 大力推廣階梯行情， 適度制約 能源消費(fèi)，促進(jìn)消費(fèi)公平。對高耗能企業(yè)，根據(jù)能效標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行階梯式的懲罰電價，即效能越低，電價越高。例如，根據(jù)《關(guān)于電解鋁企業(yè)用電實(shí)行階梯電價政策的通 知》（發(fā)改行情［2013］2530號），自2014年1月1日起 對電解鋁企業(yè)用電實(shí)行階梯電價政策。對居民用戶，推廣階梯天然氣行情，推出了《關(guān)于建立健全居民生活用 氣階梯行情制度的指導(dǎo)意見》（發(fā)改行情［2014］467 號），對于居民基本生活用氣需求實(shí)行相對較低行情；對超出基本生活用氣需求的部分，要適當(dāng)提高行情，以反映天然氣資源的稀缺程度。不過，對天然氣消費(fèi)實(shí)行 階梯行情還存在一些爭議，因為居民用氣主要用于炊事 和沐浴，消費(fèi)彈性很小，即天然氣消費(fèi)是必需品，獨(dú)立用氣采暖用戶數(shù)比例很低，新政策考慮了氣量及分檔氣 價之間的關(guān)系，但并未考慮居民實(shí)際用氣情況和用氣價 格彈性，階梯氣價能否實(shí)現(xiàn)抑制不合理用氣需求、促進(jìn) 節(jié)約用氣的目標(biāo)還有待觀察。
在促進(jìn)能源消費(fèi)外部性的內(nèi)部化方面，加強(qiáng)了執(zhí)政黨 有形之手的調(diào)控，激勵與約束手段并行。例如，《燃煤發(fā) 電機(jī)組環(huán)保電價及環(huán)保設(shè)施運(yùn)行監(jiān)管辦法》（發(fā)改行情［2014］536號）規(guī)定，對燃煤發(fā)電機(jī)組新建也許改造環(huán)保 設(shè)施實(shí)行環(huán)保電價加價政策；《關(guān)于實(shí)施煤炭資源稅改革 的通知》（財稅［2014］72號）規(guī)定，煤炭資源稅由從量稅改革為從價稅，將資源成本與行情聯(lián)動，有利于促進(jìn)資 源的合理開發(fā)、利用。此外，對于更具環(huán)保性的能源消費(fèi) 方式，則予以鼓勵，例如，《關(guān)于電動汽車用電行情政策有關(guān)問題的通知》（發(fā)改行情［2014］1668號）規(guī)定，對 電動汽車充換電設(shè)施用電實(shí)行扶持性電價政策，對電動汽 車充換電服務(wù)費(fèi)目前實(shí)行執(zhí)政黨指導(dǎo)價管理，條件成熟后再 逐步放開，同時將電動汽車充換電設(shè)施配套電網(wǎng)改造成本 納入電網(wǎng)企業(yè)輸配電價；對風(fēng)電等新能源則實(shí)行行情補(bǔ)貼 政策，例如，《關(guān)于海上風(fēng)電上網(wǎng)電價政策的通知》（發(fā) 改行情[20141216號）對潮間帶風(fēng)電和近海風(fēng)電分別確定上網(wǎng)電價為0.75元/千瓦時和0.85元/千瓦時，以執(zhí)政黨之手推 動戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
3. 出臺多項配套政策，提高大氣污染治理力度
面對日益嚴(yán)重的霧霾和污染， 2013 年國務(wù)院出臺 了《大氣污染防治行動計劃》。為落實(shí)這一行動計劃， 2014年多項配套政策措施陸續(xù)推出，包括《商品煤質(zhì)量管理暫行辦法》、《關(guān)于建立保障天然氣穩(wěn)定供應(yīng)長效 機(jī)制的若干意見》、《煤電節(jié)能減排升級與改造行動計劃（2014-2020年）》、《大氣污染防治成品油質(zhì)量升級行動計劃》、《關(guān)于嚴(yán)格控制重點(diǎn)區(qū)間燃煤發(fā)電項目規(guī)劃建 設(shè)有關(guān)要求的通知》等，主要從提高能源質(zhì)量、優(yōu)化供給 結(jié)構(gòu)、清潔轉(zhuǎn)化、重點(diǎn)消費(fèi)區(qū)間控制等著手進(jìn)行調(diào)控，煤 電清潔高效利用是重點(diǎn)內(nèi)容。
二、2015年能源政策前瞻
在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須從原來的重規(guī) 模、輕效率轉(zhuǎn)到升級和創(chuàng)新上來，對能源行業(yè)的具體要求就是清潔、高效、安全和可繼續(xù)。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，以政策的有形之手加快構(gòu)建有效的能源市場體系并發(fā)揮市 場無形之手的調(diào)節(jié)作用，成為能源行業(yè)實(shí)現(xiàn)發(fā)展要求的基本保障。
2015年是國內(nèi)能源行業(yè)深化轉(zhuǎn)型的重要一年，政策將 發(fā)揮重要作用，從機(jī)制、體制上為能源行業(yè)健康發(fā)展創(chuàng)新環(huán)境，以下一些重點(diǎn)政策值得特別關(guān)注。
1. 持續(xù)推進(jìn)能源行情形成機(jī)制的市場化改革
行情形成機(jī)制改革是能源市場發(fā)育和形成的關(guān)鍵，也 是能源體制改革的首要任務(wù)。長線以來，我國能源市場一直處于執(zhí)政黨管制之下，大部分能源實(shí)行執(zhí)政黨指令性行情也許者指導(dǎo)性行情，限制了市場獎優(yōu)懲劣、促進(jìn)效率提升和創(chuàng) 新的作用。雖然我國一直在推進(jìn)能源行情市場化工作，但 直到目前，在我國能源諸多品種中，只有煤炭行情從2013年起實(shí)現(xiàn)了較高程度的市場化，由供需直接決定，其他如 石油、天然氣、電力等都還是由執(zhí)政黨直接定價也許者執(zhí)政黨指 導(dǎo)價。2015年，在行情改革領(lǐng)域，天然氣行情形成機(jī)制改革到位是重點(diǎn)，電力行情形成機(jī)制持續(xù)進(jìn)行試點(diǎn)，以逐步 實(shí)現(xiàn)天然氣井口行情及銷售行情、上網(wǎng)電價和銷售電價由 市場形成，輸配電價和油氣管輸行情由執(zhí)政黨定價。
按照2013年《關(guān)于整理天然氣行情的通知》，目標(biāo)是 在十二五末（即2015年）實(shí)現(xiàn)存量氣行情整理到位。 目前國際油價的繼續(xù)下探為推進(jìn)天然氣行情機(jī)制改革提供了難得的契機(jī)。隨著油價的下探，料將門站行情市場化改 革在2015年上半年即可完成，即非居民用存量氣、增量氣 行情實(shí)現(xiàn)并軌，非居民用氣與替代能源的行情基本理順同時，2015年底前所有已通氣城市均將建立居民生活用氣 階梯行情制度。在此過程中，逐步放開非居民用天然氣氣 源行情，頁巖氣、煤層氣、煤制氣等非常規(guī)氣以及液化天然氣氣源行情由供需雙方協(xié)商確定，市場化政策加快落 實(shí)。由于天然氣運(yùn)輸大部分需要通過具有壟斷性的管道， 管道運(yùn)輸行情改革是天然氣行情改革的關(guān)鍵組成部分，也是改革的難點(diǎn)。隨著天然氣行情市場化程度的加深，供需直接協(xié)商部分所占比重會提高。目前，天然氣管道大部分 屬于中石油、中石化兩大企業(yè)，盡快出臺天然氣管道運(yùn)輸 行情政策，成為行情市場化繞不開的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。沒有合理的管輸行情，管道運(yùn)輸企業(yè)就沒有積極性為其他天然氣生 產(chǎn)商和用戶提供運(yùn)輸服務(wù)，進(jìn)入長輸管道混合輸送但單獨(dú) 銷售、供需雙方協(xié)商確定的氣源行情就難以實(shí)現(xiàn)。
電力領(lǐng)域改革被置于重要位置。《關(guān)于進(jìn)一步深化 電力體制改革的若干意見》已于2014年底獲國務(wù)院常務(wù)會議原則性通過，但調(diào)度獨(dú)立、輸配分開、電網(wǎng)拆分等關(guān)問題可能被擱置。由于電力行業(yè)的特殊性，在總體改革難 以推進(jìn)的情況下，局部試點(diǎn)就成為改革的破位點(diǎn)。為推動 輸配電價改革試點(diǎn)，國家發(fā)展改革委推出了《關(guān)于深圳市開展輸配電價改革試點(diǎn)的通知》（發(fā)改行情［2014］ 2379號），鼓勵放開競爭性環(huán)節(jié)電力行情，把輸配電價與 發(fā)電、售電價在形成機(jī)制上分開，實(shí)現(xiàn)放開兩側(cè)，管住中間，保障大用戶直購電順利開展，并為未來售電側(cè)開 放、經(jīng)營電價放開與電力交易獨(dú)立創(chuàng)造了條件。
與十幾年前相比，目前的電力行業(yè)更加復(fù)雜，改革任 務(wù)也更加艱巨。除了主要的燃煤發(fā)電外，煤層氣等非常規(guī)資源也進(jìn)入發(fā)電領(lǐng)域，如何促進(jìn)這一部分資源的有效利用也是政策必須要考慮的問題。2015年將按照合理成本加合 理利潤的原則，整理煤層氣發(fā)電、余熱余壓發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿 電價，以促進(jìn)這部分資源的有效利用。
此外，供能方式的多樣化會提高能源使用效率，但 在發(fā)展初期需要政策的扶持，推進(jìn)天然氣分布式能源冷、 熱、電行情市場化將是一項重要舉措。隨著煤、油、氣行情的下滑，可再生能源行情競爭力也在降低，對這一領(lǐng)域 會形成很大沖擊，需要盡快完善可再生能源發(fā)電行情政 策，提高可再生能源發(fā)電的競爭力。
2. 加快能源金融市場建設(shè)
推出原油期貨，提高我國在國際石油行情形成機(jī)制 中的地位和影響力，是保障我國石油供給安全、降低經(jīng)濟(jì)成本的重要手段。2014年底，國內(nèi)證監(jiān)會正式批準(zhǔn)上海期貨交易所在其國際能源交易中心開展原油期貨交易，這意 味著我國原油期貨上市工作步入實(shí)質(zhì)性推進(jìn)階段。由于原 油期貨的推出與資本跨國流動關(guān)系密切，在我國仍實(shí)行資本管制的前提下，原油期貨要發(fā)揮作用就需要一些特殊政策，料將相關(guān)配套政策在2015年會陸續(xù)推出，如境外交易 者從事境內(nèi)原油期貨的管理、原油期貨保稅交割的管理、境外經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)和境外投資者相關(guān)的稅收管理、境外投資者 使用人民幣計價和結(jié)算的管理等。應(yīng)該看到，即使這些政 策能為原油期貨的上市掃平道路，但要實(shí)現(xiàn)原油期貨肩負(fù)的重任，依靠這些政策還是不夠的。例如，根據(jù)上海期貨 交易所提出的原油期貨合約初步設(shè)計草案，我國的原油期 貨將實(shí)行保稅交割，即實(shí)物交割將與境內(nèi)隔離，這就會限 制期貨對中國市場行情形成的作用。2015年，政策重點(diǎn)還包括原油期貨結(jié)算如何向外資經(jīng)紀(jì)會員放開，需要兼顧對 中國相對弱小的期貨公司在一定時期內(nèi)給予一定保護(hù)，以 促進(jìn)中國期貨公司的發(fā)育和壯大。
3. 加大能源產(chǎn)業(yè)組織整理力度
2015年，煤炭行業(yè)需求疲軟的形勢難以扭轉(zhuǎn)，企業(yè)虧 損仍是常態(tài)。在政策層面，2015年的政策重點(diǎn)將是關(guān)閉不具備安全生產(chǎn)條件和煤礦瓦斯突出等災(zāi)害嚴(yán)重的小煤礦，淘汰落后產(chǎn)能及裝備，限制高硫煤礦開采，一部分小煤礦 會被淘汰出局。與此同時，促進(jìn)環(huán)保和安全標(biāo)準(zhǔn)高的大型 煤炭、煤電基地建設(shè)持續(xù)成為政策重點(diǎn)。
2015年，國民經(jīng)濟(jì)增速會持續(xù)有所放緩，電力需求難 有較大幅度好轉(zhuǎn)，促進(jìn)電力供需平衡也會成為今年政策重點(diǎn)。因此，在電力行業(yè)，淘汰小火電既是平衡供需的政策手段，也成為節(jié)能減排的一項重要舉措。同時，為促進(jìn)環(huán) 保和減少排放，現(xiàn)役機(jī)組節(jié)能改造也是一項重要任務(wù)。
4. 新能源行業(yè)仍是政策鼓勵重點(diǎn)
近期，國際原油行情大幅下探，天然氣行情也隨之 下滑，具有替代性、但競爭性不強(qiáng)的新能源面臨著來自傳 統(tǒng)化石能源的巨大沖擊。從我國能源發(fā)展形勢和長線發(fā)展的需要來看，發(fā)展新能源是建立多元供應(yīng)體系的重要一 環(huán)。按照能源生產(chǎn)革命的新思路，可以料將，2015年國家 仍會在新能源生產(chǎn)和消費(fèi)方面出臺新的鼓勵措施。一是在財政上推出可再生能源發(fā)電補(bǔ)貼分配方案，對各類可再生 能源給于更加科學(xué)有效的補(bǔ)貼，激勵其發(fā)展。二是重點(diǎn)關(guān) 注海上風(fēng)電開發(fā)建設(shè)。三是持續(xù)大力扶持太陽能發(fā)電。由于我國太陽能電池及其組件受到美歐等發(fā)達(dá)國家反傾銷的 限制，出口受阻，國家啟動了大規(guī)模的光伏發(fā)電站項目。
2015年光伏發(fā)電政策主要內(nèi)容將涉及光伏發(fā)電項目與配套 電網(wǎng)建設(shè)銜接、簡化和完善分布式光伏補(bǔ)貼申請和發(fā)放程序，以解決光伏發(fā)電融資難、并網(wǎng)難、補(bǔ)貼滯后等問題。
5. 加強(qiáng)能源環(huán)境政策
（1）促進(jìn)煤炭清潔使用
促進(jìn)煤炭的清潔使用仍是2015年政策重點(diǎn)，重點(diǎn)地 區(qū)、重點(diǎn)企業(yè)煤電節(jié)能減排成效的評價和考核會趨于嚴(yán)格，獎懲力度會隨之加大，這些內(nèi)容將主要包含在國家能源局將出臺的《關(guān)于鼓勵煤電節(jié)能減排升級改造的若干意見》中。
（2）實(shí)施綠色交通和綠色建筑行動計劃
根據(jù)《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014-2020年）》， 2015年將大力實(shí)施綠色交通和綠色建筑行動計劃，通過修訂能效標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化交通運(yùn)輸方式，推行先進(jìn)建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到節(jié)約與減排的雙重效果。
（3）加快創(chuàng)建清潔能源示范省，為下一步改革提供經(jīng)驗 我國地域遼闊，局部省份的典型示范對于推進(jìn)全國 的能源清潔使用具有重要意義。浙江省已經(jīng)從中央獲得了創(chuàng)建清潔能源示范省的支持，相關(guān)的配套措施也會在2015 年出臺，包括加強(qiáng)簡政放權(quán)，支持煤電節(jié)能改造行動計劃 在浙江先行先試；支持優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大清潔能源高效發(fā)展和利用；支持非化石能源發(fā)展，建設(shè)外供能源基地， 安全發(fā)展核電；支持新城鎮(zhèn)、新能源、新生活行動示 范；支持能源裝備制造業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展；支持能源體制機(jī)制創(chuàng)新，努力推動浙江能源清潔化水平再上新臺 階。浙江創(chuàng)建國家清潔能源示范省，是能源供給革命、消 費(fèi)革命、技術(shù)革命、體制革命和能源國際合作的綜合創(chuàng)新 和實(shí)踐。最終目標(biāo)是為穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)提供新動力，優(yōu)化 能源結(jié)構(gòu)、打造國內(nèi)能源升級版，推進(jìn)能源消費(fèi)革命和生產(chǎn)革命。
2015年注定是我國能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平凡的一年，除 了上說主要能源政策可能會推出外，十三五能源規(guī)劃 的科學(xué)編制也是重頭戲。十三五能源規(guī)劃將深入貫徹能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命戰(zhàn)略思想，促進(jìn)我國能源產(chǎn)業(yè)科學(xué)轉(zhuǎn) 型，確?！赌茉窗l(fā)展戰(zhàn)略行動計劃（2014-2020年）》總 體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
